划拨国资充实社保：提了十余年，为何难实践？

国务院11月18日公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(下简称方案)，根据这一方案，中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，划转比例统一为企业国有股权的10%，这些划分的股权分红将用来上缴养老保险基金，以充实基金缺口。划转范围内企业实施重大重组，改制上市。

早在2004年10月，“划拨国有资产充实社保基金”就已经被写入十六届三中全会决定。此后十余年，也屡次出现在了各类党和政府文件中，但却未真正落地。

曾引起市场动荡后叫停

“划拨国有资产充实社保基金”的提法，这几年一直是个热点。十八届三中全会决定明确提出：要稳步推动养老保险制度改革，划转部分国有资本充实社会保障基金。2015年9月《关于深化国有企业改革的指导意见》又明确指出：“在组建国有资本投资、运营平台公司的同时，将实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。”

之后，“划转部分国有资本充实社保基金”的说法又在2016年和2017年的政府工作报告中出现。

“社保基金”和“社会保障基金”两个用词的变化，也引发一些猜想和争论：划拨部分国有资本到底是划向作为未来老龄化储备基金的全国社会保障基金还是各地用来现时发放养老金的养老保险基金。

上世纪九十年代末期，中国基本养老保险制度建立，采取"统账结合"的管理模式，即"社会统筹与个人账户相结合"，要求参保单位和个人分别缴纳工资总额的20%和8%，分别参加社会统筹调剂和存入职工个人账户中，缴费满15年并达到退休年龄者可以领取养老金。

建立社会养老保险制度留下了一个问题，那些过去没有参保缴费的退休职工如何来负担，他们给中国的社保基金留下了制度转轨的沉重成本。当时，政界学界就已经有了关于划拨国有资产补充社保基金的讨论，办法就是让国有股减持。

然而，这一办法曾一度引起了市场动荡。

2001年6月12日，国务院宣布国有控股公司发行流通股时，国有股减持10%充实社保基金。7月30日，沪深两市创下两年内最大跌幅。2002年6月，国务院决定正式叫停“国有股减持”。随后，一有国有股减持的风声出来，股市就会有断崖式的下跌。

中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员高庆波解释：能否实行国有股减持，和国家的金融市场发育程度有直接关系。如果把时间倒回10年甚至是20年前，让国有资本减持充实社保基金，也许会给金融市场带来比较大的冲击。但是后来政策规定：仅新上市公司国有股按10%的比例划转社保基金持有，老上市公司的国有资本不充实社保基金，解决了问题，避免给市场带来过大冲击。

避免将养老金负债转移给下一代人

目前，虽然中国已经建立了通胀结合的养老保险制度，但实际上由于个人账户并未做实，而是空账运行，用来放在统筹基金里支付退休者的养老金，实际上还是一种“现收现付制”，也就是让工作的人来供养退休的人。然而，现收现付制有一个缺陷就是难以应对未来更汹涌的老龄化大潮，会让工作的一代人负担过重。

上世纪80年代起，中国开始实行计划生育政策，人口老龄化进程加快，整个社会的养老压力越来越大，预计2030-2050年会是中国养老金支付压力最大的时期。

“让一代人供养几代人，从权利上来讲，不合适;从能力上来讲，不现实。”高庆波认为，解决这个问题的办法就是把很多代人积累的国有资产转化为养老基金。

2015年9月，财政部部长助理许宏才在国新办《关于深化国有企业改革的指导意见》新闻发布会上指出：实行养老保险制度后，国有企业在职和退休职工视同缴费形成的资金缺口，如果简单地通过提高在职人员养老金缴费率的方式解决，实际上是将这部分负债转移给了下一代人，不尽公平。将部分国有资本权益划转充实社会保障基金，有利于解决代际公平问题和缓解未来养老金缴费的压力。

地方已经有探索

在中央正式确认实施划拨国有资产充实社保基金前，一些省份已经有了一些尝试。目前，社保基金在划转方式上主要有两种:以山东和辽宁为代表的股权划拨和以上海为代表的国有资本经营预算调入一般公共预算,再划转进入社保基金。

2015年，国资大省山东率先将30%省属企业国有资本共计180.65亿元分两次划拨到新成立的山东省社保基金理事会名下,成为社保资金的一部分。2016年11月，辽宁省国资委陆续完成10家省属企业向省社会保障基金理事会划转20%国有股权，置换国有资产426亿元。

与山东模式不同，上海市选择直接上调国有资本收入划转社会保障基金的比例。2016年1月，上海把市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分，约16.2亿元调入一般公共预算。在2017年公布的 《上海市2016年预算执行情况和2017年预算草案的报告》 中， 上海进一步将当年市本级国有资本经营预算收入调入一般公共预算比例提高至22%，统筹用于补充增加本市社会保险基金。

上海财经大学教授郑春荣表示，未来划拨国资充实社保还要看如何来确定分红的机制。“如果国有企业将利润用于再投资，留在企业里。倘若这样，社保基金就收不到钱了。”

“探索建立对划转国有股权的合理分红机制”，方案提出，社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体持有的股权分红和运作收益，不纳入国有资本经营预算管理，由同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况，适时实施收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。